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关闭国立行政学院、取消“职系”:马克龙的反阶层固化革命?

2021-5-9 13:58| 发布者: 东方资讯| 查看: 420| 评论: 0

摘要: 长久以来,法国第五共和的奠基者戴高乐一直是右派政党的历史图腾,但论手段与气魄,来自“中间派”的马克龙,却似乎比戴高乐的右派传人们更得这位将军真传。除了上任后富含深意地两次拜谒戴高乐墓地之外(介于右派的
长久以来,法国第五共和的奠基者戴高乐一直是右派政党的历史图腾,但论手段与气魄,来自“中间派”的马克龙,却似乎比戴高乐的右派传人们更得这位将军真传。除了上任后富含深意地两次拜谒戴高乐墓地之外(介于右派的年年参拜和左派的敬而远之之间),至少在一件事情上,二者形成了历史性的呼应:戴高乐在二战后亲手缔造的法国国立行政学院(cole nationale d'administration,以下简称ENA),时隔66年之后,由马克龙亲手“关门”。

1963年1月19日,巴黎,法国总统戴高乐(右二)参加法国国家行政学院院校友会。

今年4月8日,马克龙在面对600多名高级文官的视频会议中,宣布将取消ENA,并创立一所“公共服务学院”(ISP)取而代之。虽然早在2019年“黄马甲”运动期间,他就曾作出这一表态。但“靴子落地”正式宣布之后,仍然引发渲染大波。到了4月下旬,法国媒体更透露,取消ENA只是地震的第一波,作为逻辑延伸,接下来马克龙还将准备取消公务员序列中的几大“职系”(grands corps),重塑法国的政治生活。

这两项举动事关重大,远不仅仅是一所学校存废那样简单,从某种意义上说,甚至是在撼动法国战后体制的“国本”。《世界杯》对此发表社论称:马克龙希望以此凸显出双重目标:一方面,尽管新冠疫情逆转了施政格局,他的五年任期仍然锐意革新,和陈规一刀两断;另一方面也显示出,即便马克龙本人出身于ENA和财政监察职系,他仍然可以不受这种出身羁绊。

虽然有观察人士认为,距离2022年总统大选仅一年之际,马克龙的举动,已经隐然有为选战布局造势的意味。但如果这项改革能够成功,其深远影响却远超一次选战和接下来的五年任期。尽管它所面临的现实环境和历史羁绊难以让人乐观,但政治人物作为“既得利益者”,能够不囿于自己的出身和经历,对曾经受惠的机制动刀,无疑值得所有当权者借鉴。

作为“体制孵化器”的ENA

若干年前,关于“名校乃镇国重器”的断言,在中国曾引起议论纷纷,但放在法国,ENA作为“镇国重器”的角色,恐怕很少有人会持异议。在中国语境中,往往不太容易理解ENA的角色,以为它和中国国家行政学院一样、担负着公务员进修培训的任务,在权力体系中扮演辅助性角色,因此不理解为什么要在国事千头万绪、在反恐和新冠疫情背景下甚至堪称“内忧外患”之际,偏偏要拿一所学校开刀。同样,在法国也不乏批评声音称,马克龙是在使“障眼法”,舍本逐末,用一所学校的存废来转移对更重大社会问题的注意力,甚至指责他在“迎合”黄马甲,走民粹主义路线,将ENA作为“理想替罪羊”。

法国国家行政学院(ENA)入口处悬挂着欧盟旗帜和法国国旗。

事实上,尽管中国的国家行政学院(曾经)从ENA的运作方式中汲取了很多经验,但在立身根本问题上,却仍然大相径庭。倘若咬文嚼字地说,法国的ENA学院不是在“培训”文官(当然也有某些业务、尤其是国际合作带有这种性质),而是在“培养”高级文官,这一字之差,显示出根本性质上的重大不同。换言之,ENA不是供公务员进修镀金之用,它本身是一座熔炉,那些从激烈竞争中脱颖而出者,在这里完成两年学业后,将直接走向社会阶梯的顶层位置。从这个意义上说,ENA就是法国战后“体制”(establishment)的孵化器。

1945年,法国经历二战后百废待兴,一代行政精英或因战争、流亡、抵抗运动而夭折、或因维希政府的污点而不堪重用,新的管治体系面临人才匮乏,于是戴高乐建立ENA,作为改善高级文官的遴选和培养的工具,改变此前第三共和时期任人唯亲的痼疾,重建法国战后的政治人事架构。

而ENA的确在战后的政治生活中发挥了无与伦比的作用,坊间津津乐道的例子便是,第五共和的7位总统中有4人(德斯坦、希拉克、奥朗德和马克龙)、23位总理有9人(包括巴拉迪尔、阿兰·朱佩、若斯潘、德维尔潘、菲利普和现任总理卡斯泰)都毕业于这所学校,至于历届部长、国务秘书、以及企业高管出身ENA者更是不计其数。

以现任内阁为例,除总统马克龙和总理卡斯泰之外,经济部长勒梅尔(Bruno Le Maire)、国防部长帕尔利(Florence Parly)、工业部长帕尼埃-鲁纳舍(Pannier-Runacher)、住房事务部长瓦贡(Emmanuelle Wargon)、欧洲事务国务秘书博恩(Clément Beaune)、农村事务国务秘书吉罗(Joel Giraud)都出身于ENA。

此外,不算作内阁成员、但重要性丝毫不在部长之下的总统府秘书长科勒(Alexis Kohler)和总理府秘书长赫维尔(Nicolas Revel),也都是ENA出身,这也从另一个侧面显示出,不仅是总统、总理和部长,ENA毕业生在政治幕僚群体中同样扮演着至关重要的角色。

2009年,法国Canal+电视台曾播放过一部名为《权力学院》(L'cole du pouvoir)的上下集迷你剧,以五位年轻的ENA毕业生为主角,讲述其求学和从政故事。而故事原型正是1978年入学的ENA“伏尔泰届”(promotion Voltaire,ENA每届学生均会自行遴选一位历史人物作为本届代称)。光是这一届,就涌现出中国读者所熟知的前总统奥朗德,奥朗德的前伴侣、曾出马竞选总统的罗雅尔(Ségolène Royal),前总理德维尔潘,前财政部长萨潘(Michel Sapin)等众多政坛风云人物,其他还包括安盛(AXA)保险集团执行局主席、巴黎地铁公司董事长等企业高管,以及后来的法国驻华大使黎想(Jean-Maurice Ripert)。而“权力学院”这个名字也一语双关:一方面,ENA本身就处于权力核心当中,是为那些注定身居高位的人准备的;另一方面,ENA也是其毕业生品尝权力滋味的第一步,在这里,他们将学习掌权的艺术,并饱尝权力带来的快感、癫狂、痛苦和失落。

然而,ENA(更广泛意义上还包括以它为代表的精英学校)之所以重要,还不仅仅是由于它成为“总统摇篮”那么简单,而是同法国战后政治中的“职系”生态紧密结合在一起,其毕业生把持着政商两界的高位,并因这种校友关系而结成牢固的人际网络。法语中专门创造出新词“énarque”,作为国立行政学院毕业生的代称,而énarque也成为法国社会统治精英的代名词之一,更有人将法国战后政治称之为“埃纳制”(Enachie)。甚至可以说,ENA不仅发挥了“孵化器”的作用,它本身就是法国战后的“体制”的缩影。

ENA与“职系”的衔接

作为单一事件,马克龙宣布取消ENA固然足够引人注目,但作为真正的体制性变革,却要延伸到他随后准备宣布的解散公务员序列中几大“职系”,从实质角度而言,这一举动的意义并不在取消ENA之下。

所谓“职系”(corps),并不是一个法律概念,它缺乏统一的定义,也没有明确的法定地位。但通常而言,一个“职系”中包括了所有遵循相同招聘、待遇、晋升规则的公务员同僚,构成一个不以职位和职务为区分的无形共同体:即便他们当中有人投身仕途、有人投身商界,但作为职系成员的资格却可以始终保留,他们可以随时回归到所属职系当中。据称这种职系在法国曾达到近千个之多,近年来逐渐削减,但大大小小也有三百个之多。从这个意义上,它带有“专业”及“派系”色彩,却又很难用这两个概念来指代。

粗略而言,法国的“职系”可以分为两大类:一是“行政职系”,为首者主要包括最高行政法院、审计法院、财政监察总署(IGF)、行政监察总署(IGA)、社会事务监察总署(IGAS)等,其成员多来自ENA和巴黎政治学院等;二是“技术职系”,主要包括矿业/电信/保险工程师、桥梁/水务/森林工程师、军械工程师、统计员等,其成员多数来自综合理工学院和高等师范学院等精英学校。此外,如省长、外交官等行业也会形成自己的职系,但相对上述职系来说并不显著,而且同其他职系互有交叉。

而ENA与行政职系之间,长期以来形成了一个顶层对接的体系。尤其是通过毕业排名制度,使得其中最优秀者(约十分之一),会不出意外地进入最高行政法院、审计法院和财政监察总署等所谓“精锐职系”。例如法国战后出身于ENA的四位总统中,希拉克和奥朗德进入审计法院,德斯坦和马克龙进入财政监察总署;此外,毕业于高师(而非ENA)的蓬皮杜,也进入了最高行政法院。因此,行政职系对于法国政治生活的意义,其实相比ENA学院有过之而无不及。

“精锐职系”的另一个特殊之处在于,它不仅仅是一支被机构名称局限的专业官僚队伍,同时也是高级通才的一个储备库,这些通才人物不仅可以在多个政府部门中任职,而且可以横跨政商两界。以马克龙为例,他2004年从ENA毕业后进入财政监察总署,但这绝不意味着他此后将作为财政监察员度过职业生涯。仅仅两年后,他就收到来自雇主协会组织“法国企业运动”(MEDEF)出任总经理的邀请,但予以婉拒;在寻求为社会党出马征战地方选举未果后,他进入商界,2008年加盟罗斯柴尔德银行(Rothschild & Cie);2012年奥朗德上台后,他回归政界,出任总统府副秘书长。直到2016年(即投身竞选总统那一年),他才从财政监察总署正式辞职,此前他的职系身份一直保留,而且由于没有履行完ENA毕业生作为公务员为国服役十年的承诺(出任经济部长这样的政务官不算在内),他还向政府返还了5.4万欧元的“培养费”。

由此可以看到,ENA的精英化和职系的固定化,其实是同一个问题的两面。在法国的普选和政党轮替体制下,没有类似“中组部”式的机构来统一安排文官的遴选、进入与晋升,因此ENA在一定程度上就成为了一个超党派的工具,让一批批行政精英无论所属政党,能够迅速成长起来并进入权力中枢,从司局级起步,成为国事运作的一块压舱石。因此即便有政府改组、政党轮替的动荡,公务员系统中的事务官固然不受影响,而大批政务官及其幕僚在经受ENA(以及其他培养公务员的精英学校)的历练后,依靠职系的保障和人脉关系,也在相当程度上维系着政治生活的稳定性。

“拼爹”逻辑的顶峰

ENA最被人诟病者,是戴高乐当年建校时的“唯才是举”理念,一开始就没有对所有阶层平等开放,而且随着时间推移,越来越被现实所扭曲。

这并不是说如今进入ENA的学生没有真才实学,招牌含金量下降;相反,在竞争极为激烈的选拔制度下,能够进入ENA的学生仍然是人中龙凤,但问题恰恰在于:一方面,进入ENA便几乎意味着一步登天,进校后即进入公务员序列,毕业后直接成为高级公务员,因此缺乏对底层的理解和同情,被批评者斥为高高在上,以冷漠甚至傲慢态度对待社会底层(在批评者眼中,马克龙本人正是其典型)。有论者指出,以ENA毕业生为代表的群体盘踞高位,给民主体制造成危害:一方面,出身于地方的公务员上升渠道被堵塞,很难进入中央要害部门,同时也被中央权力网络排斥在外;另一方面,这些出身精英学校、负责制定政策的高级文官,又对基层的复杂性缺乏了解,被诟病为“纸上谈兵”。

而另一方面,从进入ENA的学生家庭背景来看,这一机制的“既得利益优势”越发明显:从1947年开始招生以来,劳工阶层家庭(以父亲是蓝领工人为标准)出身的学生从来没有超过5.5%,而到了2019-2020届的82名ENA学生,来自劳工阶层家庭的比例仅有1% 。这两方面结合在一起,导致ENA越来越“精英化”,无法体现社会阶层多元现状。2018-2019年的“黄马甲”运动中,ENA再次被拿出来“批斗”,不是因为“黄马甲”们想上ENA而不得所以有怨气,而是因为在他们眼中,这所学校及其毕业生完美地代表了“体制”,并且应当为这种体制痼疾承担责任。

ENA的精英化偏向,从它的遴选名额分配中可见一斑:长期以来,ENA的入学考试分为三类:一是“外部竞考”,对象是应届大学毕业生,名额占全部录取者的半数;二是“内部竞考”,对象是已有五年以上工龄的公务员,录取名额约占总数的40%;三是所谓“第三类竞考”,对象是有八年以上私营或地方工作经历者,比例约占10%。

事实上,在生源比例最大的“外部竞考”中,成功者往往来自巴黎政治学院、巴黎高师等精英学校,而这些学校本身同样受到“过度精英化”诟病。1990年创立的“第三类竞考”意在纠偏,延揽更有底层实际经验的学生,但仅占全部生源的十分之一,何况同样无法保证“去精英化”。

为了进一步增强多元化,ENA近年来也在采取多项措施:它在2019年增加了“特别外部竞考”,专门针对已经获得博士学位者(2019年面向材料与工程科学,2020年增加人文和社会科学,此后还将增加生命科学),但一来名额极少(仅有三个),二来博士头衔对于精英色彩而言非但没有弱化、反而强化。它还针对平民子弟设立了一个36人的“机会平等”预科班,其学生的父母月均收入仅有1300欧元。

就在今年三月(马克龙宣布取消ENA之前一个月),法国政府还在继续作出努力,进一步增强ENA的多元化色彩,推出“人才”(Talents)特科外部竞考,适用于ENA、国立高级警官学院等五所以公共服务为主旨的学院。但这一试验性措施刚刚启动,便落入争讼窠臼之中:相关政令列出可以参加“人才”特科考试的预备班名单,并刻意将精英色彩最强的巴黎政治学院排除在外,结果被巴黎行政法庭判定违法而中止适用。而政府方面也偃旗息鼓,不打算上诉。看上去,在“平等”原则的牵制之下,新的纠偏行动尚未正式开始,便已经向旧例进行了妥协。

客观而言,高等教育的精英化有其内在动力机制,是一个任何国家都无法避免的现象。美国哲学家桑德尔的新著《绩优暴政》(The Tyranny of Merit),在“特朗普时代”的背景下再次对其敲响警钟。而即便在法国这样一个尤为重视“平等”的国度,高等教育也难以避免精英化趋势,越到顶端,“拼爹”现象越发显著。根据2017年“机会平等研究所”的一份报告,法国18-23岁的年轻学生中,只有30%的人出自劳工阶层,而在“高等教育”(正规大学和精英学校)中,这一比例下降到11%,在精英学校的“预备班”当中,更下降到6%。由此,在经历激烈的层层遴选之后,ENA中出身劳工阶层学生仅占1%,固然令人咋舌,却也是这一机制的必然逻辑后果。

“现代贵族”的历史隐忧

对于ENA的批评者而言,这所学校作为“镇国重器”,其危险不在于失之轻浮,而在于失之过“重”——本应作为政治生活航船之锚,却因太过沉重,导致这艘航船动弹不得,甚至失去平衡而倾覆。而法国媒体也不讳言,精英学校毕业生同“职系”相结合,一步登天,终身保障、子孙受益,事实上成为现代法国的“贵族”。正是在这一点上,这种阶层固化显露出它的历史遗绪,以及真正的危险性所在。

托克维尔在《旧制度与大革命》中,对1789年革命的历史根源进行了鞭辟入里的分析。他的兴趣所及,完全不在于所谓革命者的暴烈、冲动和幼稚(反之正如某些“保守主义者”所着力强调的那样),而是探究这种局面背后真正的历史驱动力。在他看来,法国和英国在历史路径上的分道扬镳,很大程度上源自两国贵族制度的不同走向。英国贵族承担起“最沉重的公共负担”以便维持统治权,而且无论在做派还是圈子界限都保持开放性;而法国贵族在中央集权之下失去了统治权,却以特权作为补偿,日益沦于浮华和封闭。英国“真正将种姓制度摧毁而非改头换面”,法国贵族却日益变成一个种姓。于是,“这些如此相似的人如何比以往更加分割称一个个陌生的小团体,彼此漠不关心”(第二编第九章)。整个社会的实质流动性趋于停滞,而表面上的流动(如捐官制)却更恶化了这种状况,直到一场大革命将其玉石俱焚。

正是在这个意义上,倘若不苛求历史情景的对应性,托克维尔对贵族机制的概括,某种程度上也同样适用于现代社会的阶层流动和固化问题,甚至尤其适合ENA和“职系”问题——“贵族将掌权阶级的固有特征保留下来,他们是进行统治的公民团体;但是唯有出身才能决定谁将成为团体的首脑。所有非贵族出身者均被排除在这个特殊而封闭的阶级之外,他们在国家里只能据有或高或低、但永远是从属的职位。”

作为十九世纪中人,托克维尔难免受到时代的影响,一方面悲叹贵族之不堪,另一方面又对高等法院(Parlement)捍卫自由的独立性大加赞赏,然而后世学者却逐渐意识到,这种独立性也是一柄双刃剑,以贵族成员为主体的高等法院正是以维护自由之名,实质上维护贵族和地方的特权,对政府推行的改革横加阻挠,几乎断送了旧制度任何自我革新的可能。1771年的莫普改革和1788年的拉穆瓦尼翁改革,都试图重新组织司法体系,削弱贵族对国事的阻力,都归于失败,尤其是前者几乎已经逆转局面,却最终被路易十六废除。右派历史学家认为,倘若莫普改革能够成功,或许大革命本来可以避免。当然,历史无法假设,这一说法也永远无法验证,却不妨成为“阶层固化”之恶果的一个充满历史遐思的注脚。

而在当下的“职系”问题上,这种独立性双刃剑效果也同样存在。反对马克龙此项改革的人,往往从捍卫相关“职系”(多数属于司法和监察体系)独立性角度立论——如果一个财政监察官无法得到身份保障、必须斟酌提交监察报告后对自己前途的影响,他的工作又有什么意义呢?而支持者则认为,这种独立性可以从其他制度设计入手得到保障,但作为一朝入门、终身无忧的“长袍贵族”,却和现代民主理念格格不入;对整体机制的危害,要远大于他们在某份报告中秉笔直言所能带来的好处。

同样在这个意义上,2018-2019年的“黄马甲”运动,或许的确可以被视为一场低配版本的“革命”,而不仅仅是这场运动中的自诩口号。和1789年的前辈不同,“黄马甲”虽然怨气冲天,却没有真正暴烈的手段、没有改朝换代的雄心,也没有推倒重来的气魄,而或许这也正是值得庆幸的一面:它反过来表明社会问题——至少是阶层固化问题——还没有严重到无可挽回的地步。

同样耐人寻味的是,马克龙2017年的异军突起,本身也得益于一种革命性的图景,他曾着力刻画自己同既有体制截然不同的清新形象,其政纲宣传著作就命名为《革命》。如今看来,两种革命话语——草根的vs.精英的——隐然形成了相互竞争的格局,而取消ENA、解散“职系”俨然成为了后者对前者的回应之道,对于马克龙的批评者来说,“迎合黄马甲”、“民粹化”似乎显而易见,但置于“贵族化”的阴影背景下,这二者其实也是在用各自的方式,避免陷入似曾相似的历史窠臼。

改革的雄心与陷阱

其实,无论说马克龙“关闭”ENA,还是说他要“取消”职系,或许都或多或少被表面用词所误导。就前者而言,ENA作为一个实体并没有消失,而是会并入新成立的“公共服务学院”,和其他12所院校共享一份主干课程。ENA官方网站上也明确表示,2021年的各项考试不受影响,仍循旧制进行。就后者而言,最高行政法院和审计法院这两个职系继续保留,且其他职系也不会突然消失(相关机构建制更加不受影响),而是会不再增加新的新鲜血液,旧有的数百名高级文官,会随着退休、离职或死亡而逐渐淘汰。从公共服务毕业的学生将构成一个共同“职系”,毕业后不再“一步登天”,而是先到地方上历练,然后逐渐回流到中央。

马克龙

虽然理想很美好,但真正的风险不在于无法“关闭”ENA,而是在一波改头换面的操作之下,新成立的“公共服务学院”变成了一个加强版的大号ENA,如果“公共服务学院”在招募方式上无法开辟新局面,延续了此前的ENA的遴选方式和精英气质,仅以微不足道的工薪阶层子弟作为点缀,恐怕这种升级换代反而会更加强阶层固化的趋势。真正的成功标准,不是ENA是否能够取消,而是以ENA为代表的精英学校能否真正“让天下英雄尽入彀中”,并且截断从精英学校到精英职系、一步登天、只上不下的孵化链条。

同样,以马克龙为代表的部分énarque(例如现任经济部长勒梅尔)看到了这种机制尽管让自己受益、却从长远来看损害了社会的流动性,因此决意进行改革,但可以想象的是,这场改革恐怕会遭到相当数量énarque的抵制,他们在“职系”机制的保障作用下,既可以维系政治生活的正常运转,同样也可以损耗那些于己不利的改革手段的动能,以一种低调方式重蹈历史上高等法院和长袍贵族的覆辙,到最后,改革改到了和初心大相径庭的地步,在法国和法国之外的许多地方,这样的例子都已经屡见不鲜。

马克龙看到了问题的症结,也作出了比他的前任魄力更大的举措,鞭策一个庞大的官僚群体离开“舒适区”,但是否能够收到预期效果,却殊难预料。因为他所面对的,是社会承平日久之后必然出现的停滞趋势和“马太效应”,以及数百年来历史传统改头换面的反复重生。无论他有多么强烈的意愿,面对历史和社会惯性,可能都显得势单力孤。关闭ENA、取消“职系”,或许的确适应了“后黄马甲”时代的需求,但“后疫情”时代的改革议程积压,却似乎并没有为它提供有利的时机。而倘若它能够成功,便将是一场——用《世界报》社论的话来说——“国家的新生”。


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